Chapitre IV. L'organisation du Parlement/ Section 5. Les commissions / Les commissions permanentes/

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Les commissions permanentes

Organes de travail essentiels de l’assemblée, les commissions ont pour fonction principale de préparer le débat législatif en séance publique. Mais loin de se cantonner dans ce rôle, les commissions permanentes étendent, conformément à une évolution observée dans de nombreux parlements, leurs activités dans différents domaines, au premier rang desquels se placent l’information de l’assemblée et le contrôle du Gouvernement.

A) Nombre et compétence des commissions

Limité à six par les rédacteurs de la Constitution de 1958 le nombre maximum des commissions permanentes a été porté à huit dans chaque assemblée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.
A ce jour, seule l’Assemblée nationale a décidé de porter à huit le nombre de ses commissions permanentes, le Sénat en conservant six. Chaque assemblée est maîtresse de la répartition des compétences de ses commissions [1] .

Chaque député ou chaque sénateur ne peut être membre que d’une seule commission permanente.

B) Constitution et fonctionnement des commissions

En début de législature, à l’Assemblée nationale, après chaque renouvellement partiel au Sénat, puis chaque année au début de la session ordinaire, chaque assemblée nomme, sur la base de la représentation proportionnelle des groupes politiques et sur proposition des présidents de ces groupes, les membres des commissions permanentes. Chaque commission désigne, pour la diriger, un Bureau composé d’un président, de vice-présidents (quatre à l’Assemblée nationale et huit au Sénat), de secrétaires (quatre à l’Assemblée nationale et un par tranche de dix membres de la commission, au Sénat). En outre, les commissions des finances, ainsi qu’au Sénat celle des affaires sociales, nomment un rapporteur général.

A l’Assemblée nationale, l’effectif des huit commissions est harmonisé à hauteur de 1/8ème des membres de l’Assemblée (soit entre 70 et 73 membres par commission) alors qu’au Sénat il est différencié selon les commissions : deux commissions à 49 membres (finances ; lois), trois à 57 membres (affaires étrangères, affaires sociales, culture) et une à 78 membres (économie).

Toute commission permanente dispose de sa propre salle de réunion, sonorisée et munie d’équipements permettant l’enregistrement des débats (garantie essentielle en cas de contestation du compte rendu), ainsi que de sa propre équipe de fonctionnaires dirigé par un chef de secrétariat et de moyens financiers spécifiques lui permettant, par exemple, de couvrir des frais de mission ou des frais d’études.

A l’Assemblée nationale, le regroupement des services législatifs en six pôles fonctionnels a permis à chaque commission permanente de disposer, seule ou en partage avec une autre, de l’appui d’une division d’études et du contrôle, plus spécifiquement compétentes pour assister les parlementaires dans ces missions ; les commissions des affaires étrangères et de la défense sont assistées sur ce plan par les autres divisions du service des affaires internationales et de défense. Au Sénat, les services des études juridiques, des études économiques et de la prospective et des collectivités territoriales assurent ce rôle auprès des commissions permanentes.

Les commissions permanentes ont une intense activité et sont généralement soumises à une très forte contrainte, celle du temps. En principe, elles ne siègent pas en même temps que se tient la séance publique (sauf nécessité absolue liée aux contraintes de l’ordre du jour). Mais ce principe est très difficile à respecter, surtout depuis que l’institution de la session unique (en 1995) a concentré sur trois jours (mardi, mercredi et jeudi) la séance publique. Une matinée par semaine - mardi au Sénat et mercredi à l’Assemblée nationale - est réservée par les règlements aux travaux des commissions, qui débordent néanmoins ce cadre avec une fréquence accrue.

Mais la contrainte de temps la plus forte est sans conteste celle résultant de l’ordre du jour, même après l’instauration, par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, d’un délai d’examen par les commissions de six semaines entre le dépôt du projet ou de la proposition de loi et sa discussion en séance. Ce délai est ramené à quatre semaines devant la seconde assemblée saisie après la transmission par la première assemblée. Il ne s’applique cependant pas aux projets de loi de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale et aux projets relatifs aux états de crise ni lorsque la procédure accélérée prévue à l’article 45 de la Constitution a été engagée (article 42, alinéas 3 et 4, de la Constitution)

C’est ce qui explique que, sauf rare exception, la commission procède à une seule audition (celle du ministre chargé de la présentation du projet de loi), le rapporteur ayant au préalable organisé des réunions de travail avec toutes les parties intéressées (représentants syndicaux, organisations professionnelles, experts et personnalités qualifiées, etc.).

C) Saisine des commissions

1) Commission spéciale ou commission permanente ?

Pour limiter l’influence des commissions permanentes, les constituants de 1958 avaient souhaité faire du recours à une commission spéciale la règle. La pratique parlementaire n’a toutefois pas suivi car les commissions spéciales se sont révélées d’un maniement malaisé (pour le Gouvernement perte des repères existant dans une commission permanente, difficulté de fonctionnement car les commissions permanentes continuent à siéger, frein mis par les commissions permanentes à la constitution d’un organe les dessaisissant d’une part de leurs prérogatives, ralentissement de la procédure législative car la commission spéciale cessant d’exister avec l’adoption du texte dont elle est saisie, a intérêt à en prolonger l’examen).

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a entériné cette pratique, l’article 43 prescrivant désormais que « Les projets et propositions de loi sont envoyés pour examen à l’une des commissions permanentes… ». Le recours à la commission spéciale n’est pas supprimé pour autant mais il nécessite une demande exprès du Gouvernement ou de l’assemblée saisie.
Lorsque qu’il y a conflit de compétences entre deux commissions permanentes, il appartient à l’assemblée elle-même de le trancher.

2) Les commissions saisies pour avis

La quasi-absence de conflit de compétences s’explique en partie par la souplesse de la procédure de saisine pour avis qui donne à chaque commission permanente la liberté de se prononcer sur tout ou partie d’un texte renvoyé au fond à une autre commission permanente.
Ainsi, sur le projet de loi de finances renvoyé au fond à la commission des finances, les cinq autres commissions permanentes donnent chaque année leur avis.

Toutefois, hors loi de finances, la procédure de « saisine pour avis » est assez peu utilisée. Ce relatif insuccès s’explique d’une part par le caractère « frustrant » de la saisine pour avis, qui représente, pour la commission et son rapporteur, une somme de travail relativement importante pour un résultat assez mince ; d’autre part, par la possibilité désormais accordée aux députés non membres d’une commission d’assister aux travaux d’une autre commission (auparavant seul le rapporteur pour avis pouvait y assister avec voix consultative).
L’étude des compétences des commissions permanentes en matière législatives est abordée au chapitre VI relatif à la procédure législative.

D) La modification des règles relatives à la publicité des travaux des commissions

Depuis 1994, la publicité des travaux en commission a été renforcée. Dans les deux assemblées, les comptes rendus des travaux de toutes les commissions permanentes sont désormais également publiés dans le bulletin des commissions, dont la parution est hebdomadaire pendant la session.

Mais surtout, le Bureau d’une commission peut désormais décider d’ouvrir à la presse ou au public les réunions au cours desquelles elle procède à des auditions qui peuvent en outre être diffusées sur la chaîne de télévision parlementaire.

Enfin, à l’Assemblée nationale, les députés non membres de la commission peuvent, sans prendre part aux votes, assister à ses réunions et y prendre la parole. Il en va de même pour le Gouvernement (qui en pratique a très rarement fait usage de cette faculté). Au Sénat, le ministre peut être entendu par la commission, soit de son propre chef s’il l’estime souhaitable, soit à l’occasion d’une audition demandée par le rapporteur, mais sa participation ne va pas au-delà, le Règlement prévoyant qu’il se retire au moment du vote.

La commission des affaires européennes

Jusqu’en 1979, aucun organe interne à l’Assemblée nationale, ni au Sénat, n’était spécifiquement chargé du suivi des questions européennes, dans la mesure où chacune des assemblées désignait des représentants pour siéger au Parlement européen et présenter, chaque année, devant la commission des affaires étrangères un rapport d’information sur les activités de cette assemblée. Ce lien organique rompu en 1979 avec l’élection des députés européens au suffrage universel direct, l’Assemblée nationale et le Sénat ont créé chacun en leur sein une délégation pour les Communautés européennes, dénommée en 1994 « délégation pour l’Union européenne ».

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a donné à ces organes un statut constitutionnel, en créant dans chaque assemblée une commission chargée des affaires européennes (article 88-4 de la Constitution). Prenant acte de cette évolution, les règlements de l’Assemblée nationale et du Sénat ont institué dans chacune des assemblées une commission des affaires européennes, dont le fonctionnement est proche de celui d’une commission permanente mais dont les missions, précisées par la loi, sont profondément originales.

A) Composition
La composition de la commission des affaires européennes est très proche de celle des commissions permanentes, à l’exception de quatre spécificités que l’on retrouve dans la grande majorité des commissions des affaires européennes des États membres de l’Union :
– ses effectifs sont resserrés : alors que les commissions permanentes sont composées de 72 membres (Assemblée nationale) ou de 49 à 78 membres (Sénat), la commission des affaires européennes compte 48 membres à l’Assemblée et 36 au Sénat.
– En vertu du principe de « double-appartenance », dont l’objet est de diffuser la conscience des enjeux européens dans l’ensemble des travaux parlementaires, ses membres appartiennent en même temps à une autre commission. Ils sont désignés de manière à assurer non seulement, comme pour toute commission, une représentation proportionnelle des groupes politiques mais aussi une représentation équilibrée des commissions permanentes.
– les commissaires sont désignés pour la durée de la législature. Cette originalité est liée au rythme propre d’adoption des actes européens, plus lent que celui des lois nationales ;
– la commission peut inviter les membres français du Parlement européen à participer à ses travaux, avec voix consultative.
Pour le reste, la composition du bureau - un président, quatre (Assemblée) ou huit (Séant) vice-présidents et quatre (Assemblée)ou deux (Séant) secrétaires, les convocations, les votes, les auditions des membres du Gouvernement sont organisés dans les mêmes conditions que celles applicables aux commissions permanentes. Dans cette logique, le président de la commission participe à la Conférence des présidents.

B) Fonctionnement

En période de session, la commission des affaires européennes se réunit une ou deux fois par semaine, généralement le mardi ou le mercredi après-midi (le mercredi matin étant consacré aux réunions des commissions permanentes) à l’Assemblée nationale et une fois par semaine, en principe le jeudi matin, au Sénat. L’objet de ces réunions est variable : il peut concerner l’audition d’un ministre, d’un commissaire européen, d’une personnalité... Il peut également porter sur l’examen de rapports d’information, de textes européens, de propositions de résolutions européennes, de propositions d’avis sur la subsidiarité, etc.
Ces réunions peuvent être ouvertes aux députés européens français ou à d’autres députés européens. Elles sont très régulièrement ouvertes à la presse et au public. La commission se réunit parfois conjointement avec une ou plusieurs commissions permanentes, avec la commission des affaires européennes du Sénat ou avec une commission des affaires européennes d’un autre État membre.

C) Rôle : une mission d’information et de contrôle des affaires européennes

A ce titre, les commissions des affaires européennes exercent une triple fonction :
- un suivi systématique de l’ensemble des projets et propositions d’actes européens que le Gouvernement soumet au Parlement en application de l’article 88-4 de la Constitution. Le flux des documents instruits s’est considérablement accru au fil des progrès de la construction européenne. Achevant ce processus, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a étendu le champ des textes obligatoirement soumis aux assemblées par le Gouvernement à l’ensemble des projets et propositions d’actes des Communautés et de l’Union européenne transmis au Conseil de l’Union européenne.

Les commissions des affaires européennes se trouvent ainsi saisies chaque année d’environ 500 à 700 textes européens.

Les textes qui sont jugés d’une importance mineure ou ne soulevant aucune difficulté particulière sont ne font pas l’objet de débat, de même que certains textes d’enjeu purement technique peuvent faire l’objet d’une approbation tacite selon des procédures propres à chaque assemblée. Dans ces cas, le Président de la commission indique au Gouvernement que la commission a décidé de ne pas intervenir.

Les textes jugés plus importants sont examinés en réunion. A l’issue de son examen, la commission peut :
– soit conclure au dépôt d’une proposition de résolution ;
– soit adopter des conclusions qui sont directement transmises au Gouvernement ;
– soit considérer que le texte n’appelle pas d’intervention supplémentaire.
Pour avoir le temps d’assurer l’instruction de ces textes, le Parlement bénéficie de la procédure dite de « la réserve d’examen parlementaire », qui prévoit que le Gouvernement doit respecter un délai minimum d’un mois à compter de la transmission au Parlement d’un projet ou d’une proposition d’acte communautaire. Ce délai s’insère dans le délai de six semaines prévu par le protocole sur le rôle des parlements nationaux, annexé au Traité d’Amsterdam, au cours duquel le Conseil de l’Union, saisi d’une proposition législative de la Commission, ne peut adopter une position commune ni prendre de décision.
- un rôle pivot dans l’examen des propositions de résolutions européennes qui peuvent, en application de l’article 88-4 de la Constitution, porter non seulement sur les projets d’actes européens obligatoirement soumis au Parlement par le Gouvernement mais aussi sur tout document émanant des institutions de l’Union européenne, quelle qu’en soit sa nature.
Le droit de déposer une résolution appartient non seulement à la commission des affaires européennes, mais aussi à chaque député. Les propositions qui n’émanent pas d’elles sont ainsi renvoyées à son examen préalable. Elle doit, lorsque le Gouvernement, le président d’un groupe ou le président d’une commission permanente le demande, déposer son rapport dans le délai d’un mois suivant cette demande.

Dans chaque assemblée, la commission permanente concernée au fond examine ensuite le texte adopté par la commission des affaires européennes ou, lorsque cette dernière l’a rejetée, la proposition de résolution initiale. La commission permanente peut adopter le texte en l’état, l’amender ou le rejeter. Toutefois, la proposition de résolution est considérée comme tacitement approuvé lorsque la commission permanente ne se prononce par dans le délai d’un mois suivant le dépôt du rapport de la commission des affaires européennes.

Dans les dix (Sénat) ou quinze (Assemblée) jours qui suivent l’adoption tacite ou explicite par la commission permanente, la proposition de résolution peut être inscrite à l’ordre du jour de l’assemblée concernée à la demande d’un président de groupe, d’un président de commission ou du Gouvernement. Si aucune demande n’a été déposée, ou si la Conférence des présidents n’a pas donné suite, la proposition de résolution est considérée comme définitive. Elle est transmis au Gouvernement et publiée au Journal officiel (édition « Lois et décrets »).

Les résolutions sont ensuite transmises au Gouvernement. Le secrétariat général des affaires européennes (SGAE) doit ensuite procéder à un examen interministériel.

Si, en droit, les résolutions ne lient pas le Gouvernement, il est évident qu’une prise de position du Parlement a une portée politique et le Gouvernement en tient compte dans les négociations avec ses partenaires européens. En pratique, nombre de résolutions viennent conforter la position défendue par l’Exécutif, voire la compléter, plutôt que la contredire.
- une participation active au contrôle de la subsidiarité : Le mécanisme d’adoption des résolutions portant avis sur la conformité d’un acte législatif européen au principe de subsidiarité, prévues par l’article 88-6 de la Constitution est strictement identique à celui des résolutions européennes prévues par l’article 88-4 de la Constitution, avec des délais d’examen toutefois resserrés afin de permettre au Parlement français de s’exprimer dans le délai de huit semaines laissé aux parlements nationaux pour émettre leurs avis

La commission des affaires européennes, outre l’examen préalable des propositions de résolution émanant des députés ou des sénateurs, opère ainsi un contrôle systématique de la conformité des projets de règlements et de directes au principe de subsidiarité, prenant l’initiative de déposer, lorsqu’elle l’estime opportun, des propositions de résolution.

Dans le cadre de l’expérimentation, à l’initiative du Président de la Commission européenne, de cette procédure depuis le 1er septembre 2006, la commission des affaires européennes a ainsi examiné au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité six textes, adoptant deux avis ensuite approuvés par les commissions permanentes compétentes et considérés comme adoptés par l’Assemblée nationale.

Une même procédure préservant un rôle central à la commission des affaires européennes présidera, lorsque le traité de Lisbonne sera entré en vigueur, à l’adoption des résolutions tendant à former, dans les deux mois qui suivent la publication des actes concernés, des recours devant la Cour de justice de l’Union européenne pour violation du principe de subsidiarité.

[1Actuellement, les 8 commissions permanentes de l’Assemblée nationale sont les suivantes : affaires culturelles et éducation ; affaires économiques ; affaires étrangères ; affaires sociales ; défense nationale et forces armées ; développement durable et aménagement du territoire ; finances, économie générale et contrôle budgétaire ; lois constitutionnelles, législation et administration générale de la République ; Et, les 6 commissions permanentes du Sénat : affaires étrangères, défense et forces armées ; affaires sociales ; culture, éducation et communication ; économie, développement durable et aménagement du territoire ; finances ; lois constitutionnelles, législation, suffrage universel, règlement et administration générale


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