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Chapitre VI. La procédure législative

L’étude des projets de loi est la fonction parlementaire principale du Sénat et de la Chambre des communes. Un « projet de loi » est un texte de loi soumis pour adoption par le Parlement. Pour qu’il devienne loi, le projet de loi doit être adopté sous la même forme par les deux chambres du Parlement.

Types de projet de loi

Il existe deux types de projet de loi : publics et privés. Les projets de loi publics portent sur des questions d’intérêt public. Les projets de loi privés confèrent à des particuliers ou à des groupes des pouvoirs, des avantages ou des exemptions qui débordent le cadre de la loi générale ou vont à son encontre. Les citoyens canadiens qui souhaitent l’adoption d’un projet de loi privé doivent au préalable signer une pétition.
Les projets de loi publics se divisent en deux catégories : les projets de loi émanant du gouvernement et les projets de loi émanant des sénateurs ou des députés. Une des différences fondamentales entre le pouvoir du Sénat et celui de la Chambre des communes à cet égard concerne les projets de loi dits « de crédits » qui doivent émaner de la Chambre des communes. D’après la Loi constitutionnelle de 1867, les projets de loi de crédits sont ceux qui proposent l’affectation de fonds publics ou qui créent une taxe ou un impôt.

• Projets de loi d’intérêt public

Les projets de loi d’intérêt public proposés par un ministre sont des « projets de loi d’initiative ministérielle » ou « projets de loi émanant du gouvernement », alors que les projets de loi d’intérêt public proposés par des sénateurs ou députés sont des « projets de loi d’initiative parlementaire », « projets de loi d’intérêt public du Sénat » ou « projets de loi émanant d’un député ».

Projets de loi d’initiative ministérielle

Un projet de loi d’initiative ministérielle est un texte qu’un ministre au Sénat ou à la Chambre des communes soumet au Parlement pour qu’il soit approuvé et éventuellement modifié avant de devenir loi. Proposés à la Chambre des communes seulement, les projets de loi de crédits doivent être accompagnés d’une recommandation royale provenant du gouverneur général. Les projets de loi d’initiative ministérielle portent sur une question d’intérêt public et peuvent inclure des dispositions d’ordre financier.

Projets de loi d’initiative parlementaire

Un projet de loi d’initiative parlementaire peut commencer le processus législatif soit à la Chambre des communes, s’il est proposé par un député, soit au Sénat, s’il est proposé par un sénateur. Dans les deux cas, lorsque le projet de loi est adopté par l’une ou l’autre chambre, un parrain de l’autre chambre doit lui être assigné afin qu’il puisse continuer son processus législatif. À la Chambre des communes, les projets de loi d’initiative parlementaire ne peuvent être débattus qu’au cours de l’heure prévue pour les affaires émanant des députés.

Un député ne faisant pas partie du Cabinet ne peut pas proposer un projet de loi de crédits, à moins qu’il obtienne, par l’intermédiaire d’un ministre, une recommandation royale avant que la motion de troisième lecture soit mise aux voix. Cependant, les projets de loi d’initiative parlementaire visant à réduire les taxes, à réduire la portée d’une taxe ou à imposer ou augmenter une exemption fiscale sont recevables.
Élaboration d’un projet de loi par un comité

À la Chambre des communes, un ministre ou un député peut également, par le biais d’une motion, charger un comité de produire et de déposer un projet de loi. La motion, une fois adoptée, devient ainsi un ordre de la Chambre. Si lors de la présentation de la motion de première lecture d’un projet de loi rédigé par un comité, le ministre ou le député déclare que le projet de loi est fondé sur le rapport dudit comité, la motion de deuxième lecture est par la suite proposée sans débat ni amendement. Après sa deuxième lecture, le projet de loi franchira ensuite les autres étapes communes aux mesures législatives d’intérêt public. Cette procédure est toutefois rarement utilisée à la Chambre des communes.

• Projets de loi d’intérêt privé

Un projet de loi d’intérêt privé ne peut être introduit par un ministre et il doit faire suite à une pétition signée par les intéressés. Ce type de projet de loi est de plus en plus rare.

La plupart des projets de loi d’intérêt privé sont introduits au Sénat. À la Chambre des communes, ils sont débattus durant l’heure réservée aux affaires émanant des députés.

Étapes du processus législatif

Au Parlement du Canada, comme dans toutes les assemblées législatives qui s’inspirent du modèle britannique, le mode d’adoption des lois est bien défini. Un projet de loi doit franchir diverses étapes bien précises à la Chambre des communes et au Sénat avant d’avoir force de loi.

Sénat

Tous les projets de loi doivent franchir les étapes suivantes avant d’être adoptés par le Sénat :
première lecture ;
deuxième lecture ;
examen en comité (facultatif) ;
étape du rapport (facultatif) ;
troisième lecture.

Après adoption du projet de loi en troisième lecture, si le projet de loi a été introduit au Sénat, celui-ci sera renvoyé à la Chambre des communes pour étude et adoption avant de pouvoir recevoir la sanction royale et entrer en vigueur. Si toutefois le projet de loi avait d’abord été introduit à la Chambre des communes, il ne pourra recevoir la sanction royale qu’après que le Sénat l’eut également adopté dans la même forme adoptée par la Chambre des communes.

En moyenne, le Sénat consacre environ 35 % du temps passé dans son enceinte à étudier des projets de loi. Sur tous les projets de loi étudiés par le Sénat, plus de 60 % émanent du gouvernement, 35 % émanent de sénateurs ou de simples députés et 5 % environ sont des projets de loi privés.

Chambre des communes

Le processus législatif se définit comme suit :
avis de présentation et inscription au Feuilleton ;
élaboration d’un projet de loi par un comité (le cas échéant) ;
dépôt et première lecture ;
renvoi à un comité avant la deuxième lecture (le cas échéant) ;
deuxième lecture et renvoi à un comité ;
étude en comité ;
étape du rapport ;
troisième lecture (et adoption).

En cas d’urgence et de circonstances extraordinaires, et si la Chambre en décide ainsi, un projet de loi peut, le même jour, faire l’objet de deux ou trois lectures ou encore franchir deux étapes ou plus. Cette disposition du Règlement ne fait référence qu’aux étapes de lecture. C’est à la Chambre elle-même, et non à la présidence, de déterminer s’il y a urgence en la matière.

Tous les projets de loi doivent franchir les mêmes étapes du processus législatif, mais ils ne suivent pas nécessairement le même parcours. Il existe trois voies que le législateur peut emprunter en vue de l’adoption d’un projet de loi :
Un ministre ou un député, après en avoir donné avis, dépose un projet de loi qui franchit immédiatement l’étape de la première lecture. Le projet de loi fait ensuite l’objet d’un débat de portée générale à l’étape de la deuxième lecture. Par la suite, il est renvoyé à un comité pour une étude article par article.

Un ministre peut proposer qu’un projet de loi soit renvoyé à un comité aux fins d’un examen avant la deuxième lecture.

Un ministre ou un député peut proposer qu’un comité soit chargé de l’élaboration d’un projet de loi. Ce projet de loi sera déposé par le comité et franchira l’étape de la deuxième lecture sans débat ni amendement.
Quelle que soit la voie que le parrain décidera d’emprunter, le projet de loi devra ensuite passer par l’étape du rapport puis par celle de la troisième lecture et, s’il s’agit d’un projet de loi des Communes, être transmis au Sénat pour y être adopté avant de recevoir la sanction royale.

Au début d’une nouvelle session, un projet de loi d’intérêt public d’initiative ministérielle peut être rétabli à l’étape où il était rendu au moment de la prorogation, si la Chambre y consent. Les projets de loi d’initiative parlementaire sont automatiquement rétablis à l’étape où ils étaient rendus.