Chapitre VI. La procédure législative/ Section 2. L'examen en commission/

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Section 2. L'examen en commission

Bien qu’un projet de loi puisse franchir directement les trois lectures à la suite l’une de l’autre, la pratique habituelle au Sénat et à la Chambre des communes est de renvoyer un projet de loi pour étude en comité après son adoption en deuxième lecture. Le comité se charge d’étudier le projet de loi en détail et d’entendre des témoins.

Sénat

Le Sénat renvoie généralement le projet de loi au comité permanent qui, parmi ceux qu’il a établis, est le plus directement concerné par le sujet à étudier. Le Règlement du Sénat prévoit cependant qu’un projet de loi peut être renvoyé à n’importe quel comité, y compris au comité plénier, composé de tous les sénateurs. À l’occasion, un comité spécial chargé uniquement d’étudier une question ou un projet de loi précis peut également être formé par le Sénat pour la durée de son étude. La motion portant renvoi d’un projet de loi à un comité ne peut pas être débattue. Le Règlement du Sénat exige du comité qu’il fasse rapport du projet de loi au Sénat, mais il ne précise pas de limite de temps. Il est donc possible de fixer une échéance pour la fin de l’étude ou la présentation du rapport au Sénat au moyen d’une motion adoptée par le comité ou d’une motion adoptée au Sénat.

Souvent, le comité invite comme premier témoin le ministre responsable du projet de loi gouvernemental ou son secrétaire parlementaire et des fonctionnaires du ministère. Selon la nature du projet de loi, il peut aussi inviter d’autres personnes ou groupes intéressés et informés à donner leurs points de vue. Dans certains cas, il peut inviter le ministre ou des fonctionnaires à revenir devant lui pour fournir d’autres explications ou répondre aux observations d’autres témoins.

Après avoir entendu les témoins, le comité procède à l’étude du projet de loi article par article. C’est à ce stade que des amendements peuvent être proposés, mais seulement par des membres du comité. Comme la façon de fonctionner en comité reste généralement flexible, l’étude ne se fait pas toujours séparément pour chaque article. Le comité peut décider de tenir une discussion générale sur le projet de loi, après quoi le président soumet à l’approbation des membres tous les articles du projet de loi, y compris le titre, en n’annonçant dans l’ordre que les articles pour lesquels des amendements sont proposés. Le comité adopte alors le projet de loi avec ou sans amendement et demande au président d’en faire rapport au Sénat.

Lorsqu’il fait rapport du projet de loi au Sénat, le comité peut le faire de trois manières différentes : 1) sans amendement ; 2) avec amendements ; 3) avec recommandation que le Sénat ne donne pas suite au projet de loi. En tout temps, le comité peut également ajouter au rapport certaines observations.

S’il recommande des amendements, il doit en préciser la nature dans son rapport et le président ou le sénateur qui présente le rapport au Sénat doit en expliquer les raisons et la portée. Le comité qui adopte un projet de loi, avec ou sans amendement mais avec observations, procède ainsi pour attirer l’attention du gouvernement sur certains points. Néanmoins, ces observations ne font pas partie intégrante du rapport et n’ont pas de valeur réelle sur le plan de la procédure.

Étude préalable d’un projet de loi

Le Règlement du Sénat permet au Sénat d’étudier le sujet d’un projet de loi qui n’a pas encore été adopté par la Chambre des communes. Le projet de loi doit avoir été lu une première fois à la Chambre mais ne doit pas encore avoir été adopté ni, par conséquent, présenté au Sénat. Le sujet du projet de loi peut être ainsi renvoyé à un comité du Sénat pour une étude générale, et non pour une étude article par article. Il faudra quand même déposer le projet de loi au Sénat pour qu’il y reçoive les trois lectures après son adoption par la Chambre des communes. Cette procédure, qui a pour but de faciliter et d’accélérer l’étude d’un projet de loi complexe ou controversé, a été intégrée en 1991 au Règlement du Sénat et est appelée couramment « étude préalable » ou « formule Hayden », d’après le sénateur Salter Hayden qui l’a établie dans les années 1970.

Renvoi de l’objet du projet de loi à un comité avant l’adoption à la deuxième lecture

Il est également possible de renvoyer l’étude du projet de loi à un comité avant de procéder à la deuxième lecture. On procède de la sorte en amendant la motion portant deuxième lecture. Le comité étudie ainsi le principe général du projet de loi. Les détails qui concernent l’utilisation de cette motion d’amendement sont décrits dans la Section 3, sous-section 2-Motions de procédure.

Chambre des communes

À la Chambre des communes, la deuxième lecture d’un projet de loi et le renvoi à un comité sont proposés dans la même motion. La motion précise à quel comité (permanent, spécial, législatif) le projet de loi est renvoyé.

Examen en comité des projets de loi

L’examen en comité est l’examen ligne par ligne et mot par mot d’un projet de loi. C’est à ce stade que les députés ont pour la première et peut-être pour la seule fois l’occasion de modifier ses dispositions. Une fois que le comité a amendé, le cas échéant, et adopté le projet de loi, il le renvoie à la Chambre avec ou sans amendement.

• Ordres de renvoi

Lorsqu’un projet de loi est renvoyé à un comité, c’est le projet de loi même qui constitue l’ordre de renvoi. Un comité chargé de l’étude d’un projet de loi peut en faire rapport avec ou sans amendements, mais il ne peut inclure des commentaires ou des recommandations dans son rapport.

• Règles et pratique

Les membres d’un comité peuvent parler aussi souvent qu’ils le désirent, sous réserve des règles et directives adoptées par le comité à cet égard. Un comité peut décider de limiter la durée de l’examen d’un projet de loi en adoptant une motion en ce sens. Un comité peut également adopter l’équivalent d’une motion d’attribution du temps en prévoyant la durée d’examen de chaque disposition ou en déterminant l’échéance, à une certaine heure ou à une certaine date, de l’examen d’un projet de loi. La Chambre peut également adopter une motion d’attribution du temps pour limiter l’examen d’un projet de loi en comité. Toutefois, dans le cas d’un projet de loi d’initiative parlementaire, c’est-à-dire parrainé par un simple député, le comité doit faire rapport à la Chambre dans un délai de 60 jours qui peut être prolongé de 30 jours avec l’approbation de la Chambre.

• Audiences

Un comité auquel un projet de loi est renvoyé organise généralement des audiences publiques. Dans la pratique, le premier témoin qui se présente devant lui est le député ou le ministre responsable du projet de loi (ou le secrétaire parlementaire du ministre). D’autres témoins peuvent ensuite être invités à exprimer leur point de vue sur le projet de loi, notamment des particuliers, des experts ou des représentants d’organismes qui seraient touchés par la mesure législative. Les membres du comité peuvent interroger un seul de ces témoins ou chacun d’eux.

À ce stade, la discussion est ouverte et porte à la fois sur le principe général et sur le contenu du projet de loi.

• Étude article par article

Lorsque les témoins ont été entendus, le comité passe à l’étude du projet de loi article par article et c’est à ce stade que les membres peuvent proposer des amendements. Pendant l’étude article par article, le ministre responsable ou son secrétaire parlementaire peut revenir pour s’adresser au comité ou répondre à ses questions. Les fonctionnaires du ministère se mettront à la disposition du comité, afin d’expliquer certains aspects complexes ou techniques de la mesure législative.

Lorsque toutes les parties et articles d’un projet de loi ont fait l’objet d’un vote, le projet de loi est alors soumis dans son intégralité à l’approbation du comité. Le président demande ensuite au comité la permission d’en faire rapport à la Chambre. Si le nombre d’amendements apportés par le comité le justifie, celui-ci ordonne généralement la réimpression du projet de loi comme copie de travail servant à l’étape du rapport qui se déroule en Chambre.

Renvoi d’un projet de loi à un comité avant la deuxième lecture
Un ministre peut également proposer qu’un projet de loi du gouvernement soit renvoyé à un comité avant la deuxième lecture, ce qui permet aux députés d’examiner le principe du projet de loi et de proposer des amendements qui pourraient modifier sa portée.
Les travaux du comité se déroulent de la même façon que le projet de loi soit envoyé en comité avant ou après la deuxième lecture. Cependant, la portée des amendements qui peuvent être apportés au projet de loi avant la deuxième lecture est beaucoup plus large, compte tenu du fait que l’examen n’est pas restreint au principe du projet de loi. Au terme de son examen, le comité rend compte à la Chambre en apportant ou non des amendements au projet de loi.

Lorsque le comité a rendu compte du projet de loi à la Chambre, l’étape suivante est essentiellement une combinaison de l’étape du rapport et de la deuxième lecture. Les députés peuvent proposer des amendements qui visent à modifier un amendement du comité ou à supprimer un article du projet de loi.

Après avoir été adopté à l’étape du rapport et lu une deuxième fois, le projet de loi est inscrit en vue de la troisième lecture et de son adoption à la séance suivante de la Chambre.