Chapitre VI. La procédure législative/ Section 3. La discussion en séance/ Motions de procédure/

Canada

Motions de procédure

Sénat

Au Sénat, les motions se définissent en plusieurs termes. Elles peuvent être qualifiées de motions de fond, subsidiaires, dilatoires, privilégiées ou de procédure. Cependant, les motions de procédure, tel que l’entend le système parlementaire français, ne s’apparentent pas tout à fait aux motions de procédure canadiennes. Par conséquent, nous tenterons de décrire les quelques motions applicables au processus législatif au Sénat qui correspondent le plus étroitement aux motions de procédure du système français.

Certaines motions peuvent être proposées tout au long du processus législatif alors que d’autres se distinguent dépendamment qu’il s’agisse de l’étude en deuxième ou en troisième lecture d’un projet de loi.
• Question préalable
Lors d’un débat, aucune motion n’est admissible, à moins qu’elle vise à modifier la question débattue, à la renvoyer à un comité, à ajourner le débat, à le remettre à un jour donné, à poser la question préalable ou à proposer l’ajournement de la séance. Or, la question préalable est une motion pour la mise aux voix de la question initiale. Elle peut être posée sans avis, sur une motion principale, telle quelle ou modifiée, mais non sur une motion d’amendement.

Lorsque le Président met la question aux voix, aucune motion pour l’amender n’est recevable. Elle peut toutefois être débattue et ajournée. Les sénateurs qui ont pris la parole sur la motion principale peuvent prendre de nouveau la parole sur la question préalable mais ne peuvent ni la proposer, ni l’appuyer.

L’adoption de cette motion a pour effet d’obliger le Président à mettre immédiatement la question initiale aux voix sans plus de discussion. Si la motion est rejetée, la motion principale est rayée de l’ordre du jour. Selon la doctrine à ce sujet, il semble toutefois possible de réinscrire la motion principale lors d’une autre séance.
Cette motion ne peut être proposée en comité plénier ni en comité particulier.

• Attribution de temps
L’attribution de temps permet de limiter le temps qui peut être consacré à débattre d’une affaire émanant du gouvernement. Seul le gouvernement peut proposer l’attribution de temps et uniquement pour ses propres affaires.

Lorsque le Sénat siège, le leader ou le leader adjoint du gouvernement au Sénat peut déclarer que les représentants des partis ont convenus d’attribuer un nombre précis de jours ou d’heures aux délibérations, à une ou plusieurs étapes de l’étude de toute affaire du gouvernement. Le représentant du gouvernement peut alors, au même moment et sans préavis, proposer une motion établissant les modalités de l’attribution de temps ainsi convenue. Cette motion est mise aux voix sur-le-champ, sans débat ni amendement.

Si les représentants des partis n’ont pas pu s’entendre sur le nombre précis de jours ou d’heures à attribuer à une quelconque étape d’un débat ajournée sur une affaire du gouvernement, le leader ou leader adjoint du gouvernement peut donner un avis des modalités d’une motion d’attribution de temps et la motion sera inscrite à l’ordre du jour de la prochaine séance pour débat et adoption.

Dans ce cas, l’avis donné devra toutefois respecter certaines modalités prescrites par le Règlement. Le temps minimum requis dépendra de l’étape et de la nature du débat. Ainsi s’il s’agit d’une :
 motion de fond : un minimum de six heures de débat seront allouées ;
 motion de deuxième lecture : un minimum de six heures de débat seront allouées ;
 étude par un comité : un minimum d’une journée ouvrable sera allouée ;
 étape du rapport et motion de troisième lecture : une période minimale de six heures devra être allouée.

L’attribution de temps ne met pas immédiatement un terme au débat sur une question, mais il constitue un moyen pour le gouvernement de s’assurer qu’une décision sera prise à une étape particulière d’une de ses affaires. L’attribution de temps n’est pas utilisée de façon courante. Elle l’est principalement pour l’étude des projets de loi du gouvernement, même si théoriquement, cette procédure peut également être utilisée pour les motions et les autres affaires émanant du gouvernement.

Deuxième lecture

Bien qu’on ne puisse apporter d’amendements particuliers ou techniques à l’étape de la deuxième lecture, trois types d’interventions sont possibles : l’amendement de renvoi, l’amendement motivé et le renvoi du projet de loi à un comité. Puisqu’il y a réouverture du débat, l’une des parties peut tirer un avantage stratégique de l’utilisation de ces interventions en retardant la partie adverse.

• Amendement de renvoi
Cet amendement reporte la deuxième (ou troisième) lecture à une date ultérieure (habituellement dans six mois). La motion habituelle de deuxième ou troisième lecture se lit comme suit : « Que le projet de loi soit lu la deuxième/troisième fois. » L’amendement a pour objet de remplacer cette motion par ce qui suit :
« Que le projet de loi (numéro et titre) ne soit pas maintenant lu une deuxième/troisième fois, mais qu’il soit lu une deuxième/troisième fois dans six mois à compter de ce jour. »

À l’origine, dans la pratique britannique, les sessions suivaient un cycle annuel et l’amendement de renvoi à six (ou trois) mois avait pour but de reporter le débat jusqu’à une date quelconque après la fin de la session. Au Canada, les sessions ne se sont jamais déroulées selon un cycle annuel fixe, mais le Sénat continue de considérer que l’amendement de renvoi a pour effet de tuer le projet de loi, et ce malgré qu’une session puisse s’étendre au-delà de la date spécifiée. L’amendement a aussi pour effet de prolonger le débat en permettant aux sénateurs de s’exprimer de nouveau même s’ils l’ont déjà fait au sujet de la question principale. Les projets de loi rejetés en vertu d’un amendement de renvoi ne sont pas rétablis au Feuilleton à la date précisée dans la motion. En outre, un projet de loi rayé du Feuilleton pour cette raison ne peut être déposé à nouveau au cours de la même session même si la date indiquée dans l’amendement est passée. Cela irait à l’encontre de la décision du Sénat ainsi que de la règle selon laquelle on ne doit pas revenir sur une question résolue.

• Amendement motivé
Cet amendement permet à un sénateur d’indiquer la ou les raisons pour lesquelles il s’oppose à la deuxième (ou à la troisième) lecture du projet de loi en présentant une autre proposition qui vise à remplacer la question initiale. Autrement dit, il permet d’inscrire au compte rendu une déclaration ou une explication exposant pourquoi un projet de loi ne devrait pas être lu une deuxième fois. Si l’amendement motivé est adopté, le débat sur le projet de loi prend fin, la deuxième lecture n’a pas lieu et le projet de loi est rayé du Feuilleton.

L’amendement motivé se substitue toujours à la deuxième (ou à la troisième) lecture. Par contre, s’il est rejeté, le Sénat peut poursuivre le débat sur la motion de deuxième (ou de troisième) lecture. On peut proposer un amendement motivé à la troisième lecture, mais celui-ci doit porter directement sur le projet de loi et ne pas s’opposer au principe qui le sous-tend, lequel a été adopté à la deuxième lecture.

• Renvoi de l’objet du projet de loi à un comité avant l’adoption à la deuxième lecture

Il est possible de renvoyer à un comité un projet de loi étudié à l’étape de la deuxième lecture au moyen d’un amendement à la motion de deuxième lecture. La motion d’amendement se présente habituellement comme suit :
« Que le projet de loi (numéro et titre) ne soit pas maintenant lu pour la deuxième fois, mais que l’objet en soit renvoyé au Comité ; et
« Que l’ordre pour la reprise du débat sur la motion portant deuxième lecture du projet de loi demeure inscrit au Feuilleton et Feuilleton des Avis. »

Si l’amendement est adopté, seul l’objet, ou le principe, du projet de loi peut être examiné par le comité. Le comité ne peut se pencher sur des aspects techniques ou particuliers des articles du projet de loi et on ne peut non plus lui donner l’instruction d’en examiner certaines parties. L’inclusion du deuxième paragraphe de la motion précitée a permis récemment au Sénat de débattre d’un projet de loi en deuxième lecture pendant qu’un comité en étudiait l’objet, tout en le laissant inscrit au Feuilleton. Cependant, dans la plupart des cas, le débat ne reprend que lorsque le comité a remis son rapport sur l’étude de l’objet du projet de loi. En outre, on ne prend habituellement aucune décision à l’étape de la deuxième lecture avant le dépôt du rapport en question. Il convient de noter qu’en l’absence de ce second paragraphe, le projet de loi serait rayé du Feuilleton et qu’il devrait y être réinscrit pour en reprendre l’étude après le dépôt du rapport du comité sur son objet.

Troisième lecture

Plusieurs types d’amendements sont autorisés à l’étape de la troisième lecture, y compris les amendements « motivés » et « de renvoi » décrits plus haut. Les amendements rejetés aux étapes du comité ou du rapport peuvent être proposés de nouveau à celle de la troisième lecture. On peut aussi proposer ce qui suit à cette étape :
• Renvoi du projet de loi à un comité

Cet amendement est essentiellement identique à la motion de renvoi du projet de loi à un comité après la deuxième lecture. Il peut s’agir du même comité ou d’un comité différent. On peut également donner au comité des instructions précises sur la manière de procéder.
• Amendements particuliers ou techniques
On peut apporter des amendements de ce type aux articles, au titre ou au préambule d’un projet de loi. On peut les proposer à la troisième lecture sans qu’il soit nécessaire de renvoyer le projet de loi à un comité avec l’instruction de l’amender.

En pratique, tous les amendements à un projet de loi (ou à une motion) peuvent être proposés sans préavis à l’étape de la troisième lecture. Même si aucun préavis n’est nécessaire, les amendements doivent être disponibles dans les deux langues officielles au moment où ils sont présentés. Après avoir franchi l’étape de la troisième lecture, le projet de loi est réputé avoir été adopté par le Sénat et aucun autre débat ni amendement n’est autorisé.

Chambre des communes

Lors du débat en deuxième et troisième lectures d’un projet de loi, trois autres types d’amendements sont autorisés (en plus des amendements recevables, détaillés à la Section 4, sous-section 3 – Recevabilité) :
l’amendement de renvoi, qui vise à reporter l’étude d’un projet de loi de trois ou six mois ;

l’amendement motivé, par lequel la Chambre est priée de renoncer à la deuxième ou troisième lecture d’un projet de loi pour une raison précise ;
la motion de renvoi de l’objet du projet de loi à un comité, en deuxième lecture devient, à l’étape de la troisième lecture, un amendement de renvoi du projet de loi à un comité en le chargeant de réexaminer certains articles pour une raison précise.

Règle générale, l’adoption des deux premiers amendements revient à rejeter le projet de loi, le débat prend fin et le projet de loi est rayé du Feuilleton.

Les motions de procédure telle que l’entend la procédure française prennent la forme d’amendements au Canada. Ceux-ci sont similaires à ceux qui ont été précédemment décrits par le Sénat. Pour une description détaillée de ces amendements, voir la Section 4 – Le droit d’amendement.