Chapitre VI. La procédure législative/ Section 1. Du dépôt à l'inscription à l'ordre du jour (y compris initiative et différence entre proposition de loi et projet de loi)/

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Section 1. Du dépôt à l'inscription à l'ordre du jour (y compris initiative et différence entre proposition de loi et projet de loi)

« L’initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement » (art. 39, al. 1 de la constitution). Les initiatives du Premier ministre sont appelées « projets de loi », celles des parlementaires sont dénommées « propositions de loi » . Entre 80 et 90 % des lois adoptées en France sont d’origine gouvernementale.
Avant son examen par le Parlement, tout texte doit faire l’objet d’un dépôt subordonné à plusieurs formalités préalables différentes selon qu’il s’agit d’un projet (d’initiative gouvernementale) ou d’une proposition de loi ou de résolution (d’initiative parlementaire) :

I. - L’initiative gouvernementale : les projets de loi

Pour les projets de loi, le dépôt est précédé de la consultation pour avis du Conseil d’État, agissant en ce cas comme conseil du Gouvernement et non comme juridiction administrative. L’examen du texte par le Conseil d’État porte sur la forme et sur le fond.

Sur la forme, le Conseil d’État vérifie la structure du texte, sa compatibilité avec le droit existant et le respect des règles de procédure.
Sur le fond, le Conseil d’État examine les effets prévisibles du texte au regard de ses objectifs, ainsi que la compatibilité du texte avec la Constitution. Il vérifie, par ailleurs, que le projet de loi est conforme aux conventions internationales auxquelles la France est partie ainsi qu’au droit communautaire.

Le Gouvernement n’est pas lié par cet avis mais s’en écarter présente des risques juridiques pour lui, la jurisprudence du Conseil d’État se fondant largement sur celle du Conseil constitutionnel, notamment sur le plan de la constitutionnalité du texte. Pour que l’avis du Conseil d’État éclaire le Gouvernement, il est nécessaire que l’intégralité du projet de loi finalement soumis au Conseil des ministres aient pu être examinée au préalable par le Conseil d’État. Si le Gouvernement introduit des dispositions nouvelles entre le passage au Conseil d’État et celui en Conseil des ministres, ces dispositions, une fois adoptées par le Parlement, encourent la censure du Conseil constitutionnel pour méconnaissance de la procédure de consultation du Conseil d’État prévue à l’article 39 de la Constitution.

Votée à la suite de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 précise- que les projets de loi, dès leur transmission au Conseil d’État, sont précédés d’un exposé des motifs et sont accompagnés d’une étude d’impact exposant, avec précision, l’articulation du texte avec le droit européen, les modalités d’application envisagées, les conséquences économiques, financières, sociales et environnementales du projet ainsi que son impact sur l’emploi public mais aussi les conditions d’application du texte dans les collectivités d’outre-mer.

Cette règle est susceptible de tempéraments pour prendre en compte les situations extraordinaires et les projets d’une nature particulière. Certains projets de loi (projets de loi constitutionnelle, projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale, projets de loi de programmation, projets de loi relatifs aux états de crise) ne sont pas soumis à la règle de présentation d’une évaluation préalable et, dans le cas des projets de loi autorisant la ratification d’un traité ainsi que des projets de loi habilitant le Gouvernement à prendre des ordonnances, des évaluations adaptées doivent être fournies.

L’article 39 de la Constitution donne aux Conférences des présidents des assemblées la possibilité de s’opposer à l’inscription à l’ordre du jour d’un projet de loi dont la présentation méconnaîtrait les conditions fixées par la loi organique. En cas de désaccord entre la Conférence des présidents de l’assemblée concernée et le Gouvernement, il appartiendrait au Conseil constitutionnel de trancher.

Le texte issu du Conseil d’État est ensuite examiné en Conseil des ministres et devient un projet de loi au sens strict du terme. Généralement, le texte n’est plus modifié à ce stade.

Le projet est enfin déposé sur le Bureau de l’une des deux assemblées, c’est-à-dire transmis par le Secrétariat général du Gouvernement au service de la séance de l’assemblée concernée. Le choix de l’assemblée dépositaire est libre sauf pour les projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale, qui doivent être prioritairement examinés par l’Assemblée nationale. A l’inverse, les lois ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales sont soumises en premier lieu au Sénat.

Le projet de loi se compose de trois éléments :
  l’exposé des motifs indique la raison d’être du projet et ses objectifs ; il peut contenir une brève explication par article ;
  le « dispositif » est le texte soumis au vote des assemblées ; dans le cas des lois-cadres et des lois de programmation, il est complété par des annexes explicatives ;
  l’étude d’impact.

Le projet est accompagné d’un décret de présentation au Parlement qui indique les organes qui ont délibéré, détermine l’assemblée devant laquelle le texte est déposé en premier lieu et désigne les membres du Gouvernement qui soutiendront le texte devant les assemblées. Ce décret est signé par le Premier ministre et contresigné par les ministres ainsi désignés. À ce stade, le Gouvernement ne peut plus modifier le projet de loi que par une lettre rectificative.

II. - l’initiative parlementaire : les propositions de loi

Les propositions de loi sont directement déposées par les parlementaires sur le bureau de l’assemblée à laquelle ils appartiennent.

À la différence des projets de loi, les propositions de loi, ne sont pas astreintes à la procédure d’examen par le Conseil d’État ni à la réalisation d’une étude d’impact. Mais la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a introduit, pour le président de l’Assemblée nationale ou du Sénat, la possibilité de soumettre pour avis au Conseil d’État, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l’un des membres de cette assemblée, sauf si ce dernier s’y oppose.

Une proposition de loi comprend deux parties principales. L’« exposé des motifs » développe les arguments de l’auteur à l’appui de la modification législative ou des dispositions nouvelles qu’il propose. La partie normative proprement dite, que l’on qualifie de « dispositif », doit être rédigée sous forme d’articles.

Quant au contenu des propositions, il correspond au « domaine législatif », c’est-à-dire au champ des matières juridiques qui exigent l’intervention d’une loi. L’article 34 de la Constitution énumère les matières relevant de cette compétence ; mais plusieurs autres dispositions constitutionnelles prévoient l’intervention de la loi (notamment celles renvoyant à une loi organique) ou l’impliquent (en posant des principes de valeur constitutionnelle dont la mise en oeuvre relève du législateur).
L’initiative parlementaire appartient individuellement à chacun des membres du Parlement. C’est une prérogative normalement exercée de manière personnelle, dans leur assemblée respective, par chacun des députés et chacun des sénateurs. Cependant, rien ne s’oppose à ce que plusieurs députés - ou plusieurs sénateurs -, voire l’ensemble des membres d’un groupe ou de plusieurs groupes, se concertent pour déposer une seule proposition de loi ; en pratique, un même objet de législation sera souvent abordé, dans des termes plus ou moins différents, par plusieurs propositions distinctes. Dans ce cas, la cohérence peut être rétablie par la procédure d’examen conjoint de deux ou plusieurs propositions. Une procédure voisine peut être utilisée pour relier des discussions engagées parallèlement à l’Assemblée nationale et au Sénat sur des propositions de loi ayant des objets proches.

Ne font exception au principe d’égalité entre le droit d’initiative gouvernemental et le droit d’initiative parlementaire, que les textes pour lesquels le Gouvernement dispose, en droit ou en fait, d’un monopole de présentation. C’est d’abord le cas des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, en vertu respectivement des articles 47 et 47-1 de la Constitution. C’est aussi celui des lois de plan et des lois de programme. C’est enfin, par logique institutionnelle, celui des lois autorisant la ratification ou l’approbation de traités ou accords internationaux visés à l’article 53 de la Constitution.

Droit de retrait : Corollaire du droit d’initiative, le droit de retrait est ouvert au Gouvernement comme aux parlementaires. Les modalités d’exercice de ce droit sont fixées par les règlements des assemblées. A l’Assemblée nationale, l’auteur ou, s’ils sont plusieurs, le premier signataire d’une proposition de loi peut la retirer à tout moment, mais seulement jusqu’à son adoption en première lecture. Au Sénat, le retrait peut intervenir même si la discussion a commencé, mais avant que le Sénat se soit prononcé. Si un autre sénateur la reprend, la discussion peut continuer.

Caducité : les propositions de loi déposées par les sénateurs sur lesquelles le Sénat n’a pas statué deviennent caduques de plein droit à l’ouverture de la troisième session ordinaire qui suit celle au cours de laquelle elles ont été déposées. A l’Assemblée nationale, les propositions de loi déposées par les députés sur le bureau de l’Assemblée nationale et non inscrites à l’ordre du jour sont frappées de caducité à la fin de la législature. Les propositions de loi qui ont fait l’objet d’un examen devant une assemblée et qui ont été transmises à l’autre ne sont jamais caduques.
Cas particulier des propositions de résolution

Les résolutions sont des actes non législatifs adoptés par une seule assemblée parlementaire. Le Conseil constitutionnel s’est efforcé dès 1959 de limiter leur champ « à la formulation de mesures et de décisions d’ordre intérieur ayant trait au fonctionnement et à la discipline » de l’assemblée « en dehors des seuls cas expressément prévus par les textes constitutionnels et organiques ».

Les propositions de résolutions peuvent porter sur six types de sujets :
 la modification du Règlement ;
 la création d’une commission d’enquête ;
 la suspension des poursuites ou la suspension de détention d’un membre du Parlement en application de l’article 26 de la Constitution ;
 la mise en accusation du Président de la République devant la Haute Cour de justice conformément à l’article 68 de la Constitution (il s’agit de la seule proposition de résolution devant être adoptée dans les mêmes termes par les deux Chambres) ;
 les actes communautaires comportant des dispositions de nature législative conformément à l’article 88-4 de la Constitution.
 enfin, en application de l’article 34-1 introduit dans la Constitution par la révision du 23 juillet 2008, les avis émis par l’une ou l’autre assemblée sur une question déterminée.

La procédure d’adoption des propositions de résolution est identique au sein de chaque assemblée à celle appliquée pour les propositions de loi (à l’exception de celles portant sur les actes communautaires pour lesquelles le passage en séance publique n’est pas systématique). Les propositions de résolution déposées en application de l’article 34-1 de la Constitution relèvent également d’une procédure spécifique : en particulier le Gouvernement peut les déclarer irrecevables s’il estime que leur adoption ou leur rejet serait de nature à mettre en cause sa responsabilité ou qu’elles contiennent des injonctions à son égard.

III - Les restrictions de portée générale à l’initiative parlementaire
Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement sont soumis à deux restrictions de portée générale, l’irrecevabilité financière (article 40 de la Constitution) et l’irrecevabilité législative (article 41 de la Constitution). Les conditions d’application de ces dispositions dans la procédure législative présentent d’importantes différences.

A) - Les irrecevabilités financières

En application de l’article 40 de la Constitution, les initiatives parlementaires « ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ». D’autres dispositions législatives, qui s’appliquent à tous les amendements quels que soient les textes sur lesquels ils portent, frappent d’irrecevabilité les amendements non conformes à l’ensemble des règles organiques relatives aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale.
Les initiatives présentées par les députés et les sénateurs donnent lieu, au moment de leur dépôt, à un contrôle d’office de la recevabilité financière, qui est exercé par des organes différents de chaque assemblée.
A l’Assemblée nationale, Les propositions de loi sont transmises à une délégation du Bureau de l’Assemblée : la délégation refuse le dépôt de celles qui sont irrecevables.

Pour les amendements, il convient de distinguer les amendements déposés en commission de ceux déposés en séance.
 Dans le premier cas, il revient au président de la commission et, en cas de doute, à son Bureau, d’apprécier la recevabilité de l’amendement au regard de l’article 40 de la Constitution, au besoin après avis du président ou du rapporteur général de la commission des finances. Les amendements qu’il déclare irrecevables ne sont pas examinés par la commission. Le Gouvernement ou un député peut également à tout moment opposer l’irrecevabilité à une modification apportée par une commission au texte d’un projet ou d’une proposition de loi, c’est-à-dire à un amendement adopté par une commission et intégré dans le texte qui servira de base à la discussion en séance publique. L’irrecevabilité est appréciée par le président ou le rapporteur général de la commission des finances.
 S’agissant des amendements déposés en vue de leur examen en séance, il revient au Président de l’Assemblée d’en apprécier la recevabilité financière. Selon un usage constant, le Président suit quasiment toujours l’avis du président de la commission des finances ou, à défaut, du rapporteur général ou d’un membre du bureau de la commission des finances désigné à cet effet. Tous les amendements litigieux sont ainsi renvoyés, lors de l’enregistrement, au président de la commission des finances, et son avis joue un rôle déterminant. Lorsque l’avis conclut à l’irrecevabilité, l’amendement est renvoyé à l’auteur. Il n’est pas mis en distribution et ne sera pas appelé en discussion. Dans le cas contraire, l’appréciation de recevabilité serait portée dans les mêmes conditions que lors du dépôt.

Cette procédure de contrôle a priori n’interdit pas d’opposer ultérieurement l’irrecevabilité financière aux propositions de loi et aux amendements. Cette faculté, prévue par l’article 89, alinéa 4 du Règlement, est reconnue aussi bien au Gouvernement qu’à tout député. En pratique, au moins pour les amendements, l’exception aura rarement lieu d’être invoquée à ce stade puisque la première vérification, faite au moment du dépôt, devrait avoir éliminé d’office les initiatives encourant l’irrecevabilité.

Il est à noter que la procédure de contrôle de la recevabilité financière organisée par le Règlement confie aux seules instances parlementaires le soin de statuer sur la question de recevabilité au cours de la procédure législative. En cas de litige sur la recevabilité d’un amendement – en particulier lorsque le Gouvernement conteste la recevabilité affirmée par l’autorité parlementaire compétente –, c’est la décision de cette dernière qui prévaut, sans appel, à ce stade, à un juge extérieur, comme c’est le cas en matière de recevabilité « législative ». Elle ne peut être contestée que par la voie du recours devant le Conseil constitutionnel, présenté en application de l’article 61, alinéa 2 de la Constitution, après l’adoption de la loi.

Le Conseil constitutionnel se reconnaît en effet compétent pour apprécier s’il a été fait dans le cours de la procédure législative, une application correcte de l’article 40 de la Constitution, qu’il s’agisse des décisions d’irrecevabilité ou de recevabilité financière. Dans ce dernier cas, cependant, le Conseil estime qu’il ne peut être saisi que si l’exception d’irrecevabilité financière a été soulevée devant le Parlement.
Au Sénat, la procédure est similaire et peut être schématisée ainsi : le contrôle de la recevabilité financière des propositions de loi incombe au Bureau et concernant les amendements, en commission comme en séance, il échoit à la commission des Finances, donc son président, d’exercer le contrôle a priori lors de son dépôt au service de la séance.
Dans le cas d’irrecevabilité d’un amendement, son auteur, ou son premier signataire, est alerté dans les meilleurs délais, par courriel, par la commission des finances. L’irrecevabilité est ensuite confirmée par lettre du président de la commission à l’auteur, ou au premier signataire et, pour information, au président de la commission saisie au fond.

B) - L’irrecevabilité « législative »

Le Gouvernement ou le Président de l’assemblée saisie peut opposer l’irrecevabilité, en vertu de l’article 41 de la Constitution, lorsqu’une proposition ou un amendement n’est pas du domaine de la loi, ou intervient dans un domaine où le Parlement a autorisé le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance.

En pratique, et c’est une différence majeure avec la procédure destinée à assurer le respect de l’article 40 de la Constitution, cette irrecevabilité n’est pas systématiquement contrôlée au moment du dépôt des propositions, mais elle peut être invoquée au moment de l’inscription à l’ordre du jour ou lors de la discussion en séance plénière.

Si l’irrecevabilité est soulevée par le Gouvernement elle peut admise par le président de l’assemblée devant laquelle elle est invoquée, qui décide après consultation du président de la commission des Lois. Lorsque l’irrecevabilité est invoquée par le président de l’assemblée, le cas échéant après consultation du président de la commission des Lois, il consulte le Gouvernement. Dans les deux cas, dans l’attente d’une décision de l’autorité consultée, l’examen de l’amendement, de l’article ou du texte peut être suspendu ou réservé.

En cas de désaccord entre le président de l’assemblée et le Gouvernement, le Conseil constitutionnel peut être appelé à statuer, dans un délai de huit jours, sur saisine du Président de l’assemblée concernée. Dans ce cas la discussion du texte est suspendue.

En pratique, le maniement de l’irrecevabilité législative s’est révélé, au total, assez lourd et son usage s’est progressivement raréfié. L’absence de suspension obligatoire de la discussion pourrait dorénavant contribuer à rendre plus aisée et plus fréquente l’irrecevabilité opposée sur le fondement de l’article 41 de la Constitution.

À la suite de son dépôt à la Présidence de l’Assemblée nationale ou du Sénat, qui fait l’objet d’une annonce au Journal Officiel, tout texte est imprimé et renvoyé à l’examen d’une commission permanente ou spéciale.

Les conférences des présidents disposent d’un délai de dix jours pour constater que les dispositions de l’article 39 de la Constitution relatives aux conditions de dépôt d’un projet de loi ne sont pas respectées (absence ou insuffisance d’exposé des motifs ou d’étude d’impact, notamment). En cas de désaccord avec le Gouvernement, il appartiendrait au Conseil Constitutionnel de le trancher.

Par ailleurs, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a introduit à l’article 42 de la Constitution l’obligation de respecter un délai de six semaines entre le dépôt devant la première assemblée saisie d’un projet ou d’une proposition de loi et sa discussion en séance en première lecture et un délai de quatre semaines à compter de sa transmission devant la seconde assemblée. Ces délais ne sont pas applicables si la procédure accélérée a été engagée dans les conditions prévues à l’article 45 de la Constitution et ils ne s’appliquent pas non plus aux projets de loi de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale et aux projets relatifs aux états de crise.