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Québec

Les groupes parlementaires constitués (composition, moyens, rôle dans la procédure...)

La notion de groupe parlementaire a été introduite à l’Assemblée lors de l’adoption de l’actuel règlement, le 13 mars 1984. Auparavant, l’expression employée était « parti reconnu », la nouvelle appellation ayant pour but d’éliminer du Règlement toute référence au concept de parti politique dont la reconnaissance et les activités ne sont plus de la compétence de l’Assemblée nationale.

L’Assemblée nationale reconnaît comme groupe parlementaire les groupes de députés élus sous la bannière d’un même parti politique qui :
-  Soit a fait élire au moins douze députés aux plus récentes élections générales ;
-  Soit a obtenu au moins 20 % des voix aux plus récentes élections générales.
Les députés qui n’appartiennent à aucun groupe parlementaire, à l’exception du président, siègent à titre de députés indépendants [1] [RAN, art. 13].

Les groupes parlementaires sont constitués par référence à la date et aux résultats des plus récentes élections générales [2].
En raison de la neutralité dont il doit faire preuve dans l’exercice de ses fonctions, le président n’appartient à aucun groupe parlementaire [RAN, art. 4]. Hormis ce dernier, les députés qui n’appartiennent à aucun groupe parlementaire siègent à titre d’indépendants et le député élu à la suite d’une élection partielle doit adhérer à un groupe parlementaire déjà reconnu ou siéger à titre de député indépendant. Le député qui quitte son groupe parlementaire peut se joindre à un autre groupe parlementaire ou siéger à titre de député indépendant.
L’organisation et le fonctionnement des groupes parlementaires

Dans un système de type britannique, la structure des groupes parlementaires est relativement simple.
Le chef du parti qui a fait élire le plus grand nombre de députés – le premier ministre – devient, ipso facto, chef du groupe parlementaire formant le gouvernement.
Chef du groupe parlementaire formant le gouvernement, le premier ministre a l’initiative de certaines procédures prévues :
-  Dans le Règlement : prononcé du discours d’ouverture ; demande de convocation d’une séance extraordinaire ; motions en vue de l’élection d’un premier et d’un deuxième vice-présidents ;
-  Dans la Loi sur l’Assemblée nationale et dans d’autres lois : motions en vue de la nomination d’un secrétaire général et d’un ou plusieurs secrétaires généraux adjoints [3].
Quant au chef du parti politique arrivé deuxième pour le nombre de députés élus, il devient chef du groupe parlementaire formant l’opposition officielle [4].

Même si dans les systèmes de type britannique, l’opposition bénéficie depuis longtemps d’une reconnaissance, la notion « d’opposition officielle » et sa portée ne résultent ni de la Constitution, ni de la Loi, ni du Règlement. Bien que certains textes utilisent les expressions telles que « chef de l’opposition officielle » ou « leader de l’opposition officielle », la reconnaissance de l’opposition officielle (l’opposition de Sa Majesté en Grande-Bretagne) est uniquement basée sur une convention constitutionnelle.

Le chef d’un groupe parlementaire désigne un « leader » au sein de son groupe. Le leader du groupe formant le gouvernement porte le titre de « leader du gouvernement » et le leader du groupe formant l’opposition officielle est appelé « leader de l’opposition officielle ».
Le rôle d’un leader parlementaire est tout à fait central. Il est lié principalement à la procédure parlementaire, à la planification des travaux et à l’élaboration de stratégies lors des débats. Comme on l’a vu, le leader du gouvernement a notamment la responsabilité de l’ordre du jour des travaux de l’Assemblée. En outre, le Règlement lui donne l’initiative de plusieurs procédures.
Le leader du gouvernement et le leader de l’opposition officielle peuvent être remplacés en Chambre par un leader adjoint. En outre, le leader du gouvernement, toujours ministre, peut être remplacé en Chambre par un ministre, en vertu de la règle de la responsabilité ministérielle.
Outre les fonctions de leader et, s’il y a lieu, de leader adjoint, le chef de chaque groupe parlementaire désigne également un whip en chef et, le cas échéant, un ou plusieurs whips adjoints [5] . Le whip et ses adjoints ont pour tâche principale de maintenir le bon ordre dans les rangs de leur groupe parlementaire, la cohésion et la solidarité parmi leurs collègues. Ils veillent notamment à assurer la présence d’un nombre suffisant de députés lors des travaux parlementaires.
Les prérogatives des groupes parlementaires
Les avantages conférés aux groupes dans la procédure parlementaire sont déterminants et structurent largement le travail parlementaire.

Certains découlent du Règlement, d’autres de dispositions législatives.
- Le temps de parole
Le Règlement confère aux groupes parlementaires un avantage dans l’attribution des temps de parole lors des débats à l’Assemblée et en commission parlementaire. Outre les temps de parole particuliers à certains débats, le deuxième alinéa de l’article 209 du Règlement, qui établit la règle générale en matière d’attribution des temps de parole, prévoit, notamment, que le premier ministre et les autres chefs de groupes parlementaires, ou leurs représentants, ont un temps de parole de une heure pour les motions de fond et de trente minutes pour les motions de forme [6].
- La réunion des leaders
Le Règlement prévoit que des réunions des leaders des groupes parlementaires sont convoquées par le président, en vue du partage du temps lors d’un débat restreint [7] pour préciser les modalités de l’étude des crédits et pour organiser la mise aux voix des amendements à l’étape de la prise en considération du rapport d’une commission qui a étudié un projet de loi. À la demande du leader du gouvernement, le président doit aussi convoquer les leaders pour qu’ils s’entendent sur le moment où le rapport d’une commission sur un projet de loi devrait être déposé.
- L’alternance entre groupes parlementaires
En vertu du Règlement, le président doit tenir compte de l’alternance entre les groupes parlementaires et de la présence de députés indépendants avant de déterminer :

Les « non inscrits »

La notion de députés non inscrits, fréquente dans les parlements francophones, n’est pas pertinente en droit parlementaire québécois, qui lui préfère celle, assez comparable au demeurant, de députés indépendants. Rappelons que, en dehors du président, tout député qui n’appartient à aucun groupe parlementaire siège à titre de député indépendant [RAN, art. 13].

À l’Assemblée nationale, la situation du député indépendant est contrastée. Sur le plan politique, n’étant pas soumis à la discipline de groupe, il bénéficie d’une réelle liberté de parole et peut voter librement. En revanche, dans le cadre des travaux parlementaires quotidiens, il est dans une situation relativement précaire puisque c’est la loi du nombre qui établit les rapports de force à l’Assemblée et que le Règlement confère un rôle central aux groupes parlementaires.
Telle est la raison pour laquelle la présidence, gardienne des droits de la minorité, assure la protection des députés indépendants. Pour ce faire, elle peut bien sûr utiliser son pouvoir d’interpréter les règles de procédure, mais elle peut aussi s’appuyer sur les dispositions du Règlement relatives aux droits des députés indépendants.
Ainsi, le président doit tenir compte de la présence des députés indépendants avant de prendre certaines décisions : lorsqu’il détermine l’ordre dans lequel seront débattues les affaires inscrites par les députés de l’opposition, le sujet d’une interpellation, la répartition des motions de censure ou l’ordre des débats de fin de séance. De même, le président doit veiller à protéger les droits des députés indépendants lors de réunions avec les leaders tenues pour fixer les modalités des débats restreints.
Pour la période des questions et réponses orales, la présidence a établi certaines modalités quant au rang et à la fréquence des questions principales qu’elle entend attribuer aux députés indépendants [9] .

Un député indépendant peut être membre d’une commission, auquel cas, la composition de celle-ci est portée à douze membres au lieu de dix (cf. supra).

S’agissant de la participation des députés indépendants aux travaux des commissions, le Règlement leur reconnaît un droit particulier puisqu’ils peuvent participer aux travaux d’une commission qui étudie un projet de loi, même s’ils sont membres d’une autre commission. Lorsqu’ils utilisent cette faculté, ils peuvent présenter des motions, mais ils ne peuvent cependant pas voter.

Certaines dispositions législatives permettent aussi à des députés indépendants de bénéficier de certains droits. Ainsi, un député qui siège à titre d’indépendant au sens de l’article 13 du Règlement peut devenir membre du Bureau de l’Assemblée nationale, à condition, bien sûr, qu’il représente un parti [LAN, art. 88].

De même, depuis la dernière session de la 34e législature, tout député indépendant – qu’il représente un parti ou non – peut recevoir un budget aux fins de recherche et de soutien, possibilité auparavant réservée aux partis politiques représentés à l’Assemblée nationale [10].

[1Au début de la 39e législature, l’Action démocratique du Québec (ADQ) ayant fait élire sept députés et obtenu 16,4 % des voix lors des élections générales du 8 décembre 2008, elle ne satisfaisait pas aux critères prévus dans le Règlement pour former un groupe parlementaire. Dans les mois qui ont suivi, au cours des discussions entreprises dans le cadre d’un important exercice de réforme parlementaire, un consensus s’est dégagé afin que l’ADQ soit reconnue comme un groupe parlementaire pour la durée de la législature selon les conditions définies dans un document déposé par le leader du gouvernement et adopté par l’Assemblée le 21 avril 2009. Selon ce document, constituait un groupe parlementaire tout groupe de députés issus d’un parti politique qui, aux dernières élections générales, avait fait élire au moins 5 députés et recueilli 11 % des voix. À la suite de la décision des députés de l’ADQ de se joindre à un nouveau parti politique, la présidence a déclaré inopérant le document reconnaissant l’ADQ et les députés élus sous cette bannière ont dès lors été considérés comme indépendants

[2Ce critère est décisif et les changements survenant après cette date dans la composition de l’Assemblée nationale (décès, élection partielle, démission, changement d’allégeance) ne semblent pas permettre la reconnaissance d’un nouveau groupe parlementaire

[3Voir chapitre II, Le statut du député

[4Dans le cas où un groupe se trouve temporairement sans chef, il est d’usage, s’il s’agit d’un groupe d’opposition, que le leader ou le whip du groupe avise le président du nom du député qui assumera les fonctions de chef, en attendant l’élection du chef de parti à l’Assemblée nationale ou la désignation d’un nouveau chef siégeant déjà à l’Assemblée. S’il s’agissait du premier ministre, le vice-premier ministre assumerait vraisemblablement les fonctions parlementaires du premier ministre en attendant l’élection de ce dernier ou la désignation d’un nouveau chef déjà membre de l’Assemblée nationale

[5Suivant la Loi sur les conditions de travail et le régime de retraite des membres de l’Assemblée nationale, RLRQ, chapitre C-52.1, le gouvernement et l’opposition officielle ont droit à un nombre de whips adjoints égal aux multiples de vingt députés en sus de vingt, les fractions n’étant pas comptées (art. 7 (11o).

[6Dans la plupart des débats législatifs, le temps de parole du chef de l’opposition est utilisé par le porte-parole de l’opposition officielle dans le secteur concerné, mais un autre député pourrait s’en prévaloir. Le ministre auteur du projet, quant à lui, bénéficie du temps réservé à l’auteur d’une motion, soit une heure. Dans ces débats législatifs, le temps du chef du gouvernement est rarement utilisé.

[7Seuls les groupes parlementaires ayant un leader parlementaire, les députés indépendants ne sont pas représentés à ces réunions. Toutefois, le Règlement oblige le président à tenir compte de la présence de ces députés qui peuvent ainsi compter sur un temps de parole individuel ou sur une enveloppe de temps collective dans le cadre de chaque débat restreint.

[8Précisons que ces dispositions ne font cependant pas référence à la notion de groupe parlementaire, mais à celle de parti représenté, qui englobe tout parti politique ayant fait élire au moins un député.

[9Sous la 35e législature, la pratique a été de reconnaître aux députés indépendants une question principale par trois séances en respectant l’alternance entre eux. Cette pratique a aussi prévalu pendant la première session de la 36e législature, alors qu’il n’y avait qu’un seul député indépendant. Au cours de la deuxième session de cette même législature, ce ratio a été porté à deux questions par cinq séances lorsque le nombre de députés indépendants s’est élevé à cinq, puis à deux questions par quatre séances à la suite de l’arrivée d’un sixième député indépendant. Cette dernière configuration a été retenue pour la 37e législature, qui comptait, juste avant sa dissolution, six députés indépendants. Il n’y a eu aucun député indépendant au cours de la 38e législature. Pendant la 2e session de la 39e législature, le nombre de députés indépendants s’est élevé pendant quelques mois jusqu’à seize ; le nombre de questions qui leur étaient octroyées a alors été augmenté à dix-sept par cycle de huit séances.

[10Par contre, un député qui siège comme indépendant et dirige un parti politique ne peut pas toucher l’indemnité additionnelle octroyée à un chef de parti, sauf si son parti satisfaisait aux critères pour être un groupe parlementaire pendant la législature précédente.


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