Chapitre IV. L'organisation du Parlement/ Section 2. L'autonomie financière et administrative des assemblées/

France

Section 2. L'autonomie financière et administrative des assemblées

La souveraineté des assemblées implique leur indépendance fonctionnelle à l’égard de l’Exécutif ; elle suppose que le Parlement soit investi en droit et matériellement assuré d’exercer par lui-même les compétences que lui reconnaît la Constitution, c’est-à-dire qu’il dispose d’une autonomie en matière financière et administrative.

§1 L’autonomie financière

Elle doit permettre aux assemblées d’exercer librement les compétences dont elles sont investies par la Constitution, et en particulier d’accorder les crédits demandés par le gouvernement et d’en contrôler l’utilisation ; sa finalité est donc différente de celle d’un simple procédé d’administration.
La réalité de l’autonomie financière est cependant difficile à apprécier puisque les assemblées n’ont pas ou peu de ressources propres et que leur budget fait partie du budget général de l’Etat.

Mais plusieurs critères permettent d’en évaluer l’étendue : les conditions d’élaboration, d’exécution et de contrôle de son budget par le Parlement, l’existence d’un patrimoine propre et les conditions matérielles de l’exercice du mandat parlementaire.

A) Les assemblées élaborent leur budget de manière autonome
Plutôt que de « budget », il s’agit de « dotations de crédits » inscrites au budget de l’Etat.

■ Les demandes de crédits sont élaborées souverainement, sans intervention du ministère des finances ou de la Cour des comptes.
Dans chaque assemblée, les questeurs, sur propositions du secrétaire général de la questure et du directeur des services financiers, dressent le projet de dotation qui est ensuite soumis à la commission commune des crédits.

Composée des questeurs des deux assemblées, cette dernière délibère sous la présidence d’un président de chambre à la Cour des comptes désigné par le premier président de cette juridiction ; elle est assistée de deux magistrats de la Cour des comptes qui sont désignés par la même autorité et ont voix consultative.

La commission commune des crédits se borne à entériner les choix retenus, qui sont inscrits au projet de loi budgétaire auquel est annexé un rapport explicatif de la commission.

De la même façon est jointe au projet de loi de règlement une annexe explicative concernant le montant définitif des crédits ouverts et des dépenses constatées et présentant les écarts avec les crédits initiaux.

■ Les instances parlementaires décident seules du montant de leurs dépenses.

Le montant des demandes de crédit n’est pas limité ; l’article 7 de l’ordonnance no 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires indique seulement que les propositions des assemblées concernent « les crédits nécessaires à leur fonctionnement ».

Dans la pratique, les instances parlementaires sont attentives à ne pas présenter un budget sans rapport avec le budget général de l’Etat et tiennent compte, notamment, du taux d’augmentation de ce dernier, ou de la politique d’économie, voire d’austérité annoncée.
En cas d’insuffisance de la dotation, il y est pourvu par une loi de finances rectificative.

On rappellera que les assemblées disposent de quelques recettes propres tirées de la vente de documents et d’objets divers, depuis 1989 par l’Assemblée nationale et depuis 1995 par le Sénat.

B) Les assemblées votent leur propre budget

Le budget des assemblées est voté en séance plénière avec le budget de l’Etat, dans lequel il est inscrit. Les demandes de crédit de l’Assemblée nationale et du Sénat figurent dans la mission « pouvoirs publics » (loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances), qui fait l’objet d’un vote global ; la tradition parlementaire exclut toute discussion en la matière.

L’autonomie financière est aussi assurée entre les assemblées puisque l’usage veut qu’une chambre ne discute pas les crédits de l’autre.

C) Les assemblées maîtrisent l’exécution de leur budget et en assurent le contrôle

S’agissant de la mise à disposition des crédits, le Questeur délégué fait connaître chaque mois au ministre des finances les sommes qui sont à verser au trésorier de l’assemblée, à valoir sur la dotation.

Les règles applicables à la comptabilité, qui sont fixées par le Règlement intérieur, suivent les phases classiques en matière de dépense publique : l’engagement relève des questeurs ou du questeur délégué ; la liquidation incombe au secrétaire général de la questure ; l’ordonnancement est prescrit par le questeur délégué, et le paiement, assuré par le trésorier responsable devant les questeurs des fonds qui lui sont confiés.

Le système de contrôle interne en place dans les assemblées françaises s’effectue à la clôture de chaque exercice. Dans chaque assemblée, une commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes, comprenant 15 membres à l’Assemblée, 10 membres au Sénat, est nommée à l’ouverture de chaque session ordinaire à la représentation proportionnelle des groupes ; cette commission examine le rapport et les pièces justificatives présentés par les questeurs, auditionne ces derniers et établit un rapport qui est publié à l’issue de chaque exercice, ce qui assure la transparence des comptes de chaque assemblée.

D) Les assemblées françaises jouissent d’une autonomie patrimoniale complète

Elles possèdent les bâtiments qu’elles occupent et les administrent de manière autonome, y compris pour le Sénat, le jardin du Luxembourg ouvert au public.

E) Les conditions matérielles de l’exercice du mandat parlementaire sont définies et gérées par les assemblées

S’agissant de l’indemnité parlementaire, cette faculté est prévue par la loi, les règlements intérieurs en précisant les modalités de calcul et les retenues éventuelles. Ainsi, l’ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 relative à l’indemnité des membres du Parlement et portant loi organique fixe le mode de calcul de l’indemnité parlementaire proprement dite et laisse aux règlements intérieurs des assemblées le soin de déterminer les conditions de variation de l’indemnité de fonction.

Par ailleurs, les assemblées prennent en charge les rémunérations des assistants et des secrétaires, ainsi que les dépenses afférentes aux locaux.
Enfin, les assemblées ont mis en place un régime autonome d’assurance maladie et vieillesse pour leurs membres. Un fonds de sécurité sociale, qui couvre le risque maladie des parlementaires et anciens parlementaires a été créé et organisé dans chaque Chambre, ainsi qu’une caisse de pensions. La réglementation applicable à ce régime de protection sociale autonome est fixée par le Bureau et les questeurs de chaque assemblée. Le fonds de sécurité social est administré par un comité de gestion qui comprend les trois questeurs, un représentant de chaque groupe politique et un ancien député.