Chapitre I - Sources du droit parlementaire/ Section 1 - Les sources écrites (Constitution, dispositions organiques, règlements…)/

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Section 1 - Les sources écrites (Constitution, dispositions organiques, règlements…)

Le droit parlementaire de la Vème République a pour caractéristique d’être soumis à un ensemble complet et hiérarchisé de règles, édictées dès la phase de mise en place des institutions, et dont le Conseil Constitutionnel assure le contrôle.

A) La Constitution de 1958
Portant l’empreinte du parlementarisme rationalisé, la Constitution apparaît comme la source la plus directe du droit parlementaire dans la mesure où elle définit elle-même avec précision, y compris dans leurs aspects les plus techniques, les principales procédures destinées à favoriser la stabilité gouvernementale, objectif premier des fondateurs de la Vème République.

Cette « réglementation constitutionnelle » comprend quatre séries de mesures :
  Un strict régime des sessions ;
  Un effort pour définir le domaine de la loi ;
  Une réorganisation profonde de la procédure législative ;
  Une mise au point des mécanismes juridiques indispensables à l’équilibre et à la bonne marche des fonctions politiques.

Plus de cinquante articles sur les quatre-vingt-neuf que comprend la Loi fondamentale concernent ainsi directement, ou de manière incidente, le domaine du droit parlementaire. Sont notamment détaillées : les conditions de mise en cause de la responsabilité gouvernementale (article 49), les irrecevabilités opposables aux initiatives parlementaires (articles 40 et 41), le nombre des commissions permanentes (article 43), les modalités de fixation de l’ordre du jour (article 48), celles de la discussion législative (article 42), l’exercice du droit d’amendement (article 44) et le fonctionnement du bicamérisme, y compris la procédure de conciliation entre les deux assemblées (commission mixte paritaire - article 45).
La loi constitutionnelle n°2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions publiques a entraîné des modifications à plus de la moitié des articles de la Constitution, qui s’appliquent « prioritairement, à l’organisation et aux attributions des pouvoirs publics et aux rapports qu’ils entretiennent » [1]

B) Les dispositions organiques

La constitution de 1958 renvoie à des lois organiques, catégorie de lois dotées d’un statut spécifique, les modalités d’application de certaines dispositions comme :
 la durée des pouvoirs de chaque assemblée, le nombre de ses membres, leur indemnité, les conditions d’éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités, les conditions dans lesquelles sont élues les suppléants des députés ou des sénateurs jusqu’au renouvellement général ou partiel de l’assemblée à laquelle ils appartenaient (article 25) ;
 les précisions et compléments au domaine de la loi (article 34 dernier alinéa) ;
 les conditions de vote des lois de finances (article 47).

Ces lois organiques ont en général été prises par ordonnance dans le cadre de l’article 92 relatif à la mise en place des institutions [2] ; celles concernant la composition des assemblées, les incompatibilités et le remplacement des parlementaires, ont été intégrées au Code électoral et plusieurs fois modifiées.

D’autres ont été adoptées ultérieurement, ainsi la loi organique relative au lois de financement de la Sécurité sociale (LO 96-1160 du 27 décembre 1996), votée en application de la loi constitutionnelle 96-138 du 22 février 1996.

Le Conseil constitutionnel a considéré qu’en vertu du principe de la hiérarchie des normes, le Parlement devait se conformer aux dispositions prévues par les lois organiques.

C) Les dispositions législatives

a) L’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées

Prise en application de l’article 92 de la Constitution, elle reprend des dispositions antérieures figurant dans les textes relatifs aux pouvoirs publics codifiés en 1950 et concernant le siège de chaque assemblée, les pouvoirs de leur président en matière de sécurité et le régime des pétitions.

Le texte précise également leur autonomie financière, leur responsabilité civile, la situation militaire de leurs membres ainsi que l’immunité couvrant les discours et documents parlementaires au regard de la loi sur la presse.
L’ordonnance complète, par ailleurs, les prescriptions constitutionnelles relatives aux commissions d’enquête et de contrôle en fournissant un fondement à leur existence, non prévu par la Constitution.

Selon une décision du Conseil Constitutionnel de 1966, les dispositions qu’elle contient s’imposent aux règlements des assemblées malgré leur valeur législative simple.

En raison de cette valeur, elles peuvent être modifiées par une loi ordinaire qui n’est pas soumise au contrôle de conformité imposé aux lois organiques (Constitution, article 61 alinéa 1).

b) Les autres lois

Outre les modifications législatives apportées à l’ordonnance de 1958, plusieurs lois ont eu une incidence sur le droit parlementaire ; c’est le cas notamment de celle qui a créé l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) (loi n° 83-609 du 8 juillet 1983.

Il en va de même des dispositions législatives prévoyant la participation des parlementaires à des organismes extraparlementaires ou instituant le médiateur de la République (loi n°73-6 du 3 janvier 1973), ainsi que de nombreux textes législatifs – ou réglementaires-.

D) Les règlements parlementaires

Doivent être regroupées dans cette catégorie trois sources de droit parlementaire : les règlements proprement dits de l’Assemblée nationale et du Sénat, les Instructions générales du Bureau des deux Chambres et le règlement du Congrès du Parlement.

a) Les Règlements des assemblées

« Le Règlement, c’est la loi intérieure de chaque Chambre, fixée par elle-même. La Chambre agit en établissant son règlement non comme une branche du pouvoir législatif mais à titre de corporation autonome douée d’un pouvoir d’organisation et possédant sur ses membres une autorité disciplinaire » [3].

Le Règlement constitue une source privilégiée du droit parlementaire puisque son objet est d’organiser le fonctionnement interne des assemblées, les procédures suivies dans leurs délibérations et la discipline de leurs membres.

Du point de vue formel, le règlement est une résolution que l’assemblée adopte selon la procédure ordinaire –dépôt d’une proposition de résolution, examen en commission et adoption en séance- et dont elle assure l’application.

Il appartient à la catégorie juridique des mesures d’ordre intérieur, c’est-à-dire que la validité des règles qu’il édicte est limitée à leur objet interne. Ces règles concernent tous ceux qui sont placés sous l’autorité de l’assemblée, soit comme membres ou personnels, soit en raison de leur présence dans son enceinte (visiteurs, membres du Gouvernement, fonctionnaires de l’exécutif, membres des cabinets ministériels…).

Elles témoignent d’une permanence qui survit aux régimes ; en effet, si les assemblées adoptent un nouveau règlement après chaque changement de constitution, elles y incorporent des usages et des traditions qui se sont établis au cours de l’histoire.

Relativement autonome par rapport à l’ordre général, les Règlements parlementaires sont néanmoins soumis, avant leur mise en application, au Conseil constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la Constitution. Cette disposition prévue à l’article 61 alinéa 1 déroge au principe d’autonomie qui réservait traditionnellement aux assemblées le pouvoir exclusif d’élaborer leur règlement.

b) Les Instructions générales des Bureaux

Adoptées dans le cadre des pouvoirs d’exécution que les Bureaux détiennent en vertu du Règlement de leur assemblée, elles complètent la loi intérieure de chaque Chambre.

Elles ne sont pas d’une nature fondamentalement différente des résolutions réglementaires elles-mêmes, si ce n’est que l’organe de leur élaboration est numériquement plus restreint.

En pratique, les dispositions prévues dans l’Instruction générale du Bureau s’imposent avec la même valeur normative que le Règlement lui-même.
c) Le Règlement du Congrès du Parlement

Même si l’on considère qu’il ne constitue pas un Règlement d’assemblée au sens de l’article 61 de la Constitution, le Règlement du Congrès du Parlement est une source du droit parlementaire dans la mesure où il détermine très précisément la procédure que doivent suivre les deux Chambres lorsqu’elles sont réunis en Congrès pour exercer leur pouvoir constituant.

E) Les règles du droit international public

Les traités et accords internationaux incorporés dans le droit positif, bien que ne constituant pas des sources immédiates du droit parlementaires, peuvent avoir une incidence réelle sur la vie des assemblées et le statut des parlementaires. C’est pourquoi ils forment un corpus de normes de référence dont l’application est assurée par des dispositions internes ressortissant directement au droit parlementaire.

L’incidence du droit international public sur l’activité parlementaire se manifeste soit au plan purement juridique, soit au plan politique ou diplomatique (participation d’un parlementaire à un organe international en vertu d’une disposition de droit interne ; participation à des organes internationaux conformément aux statuts des organes concernés ; association de parlementaires à des organismes extraparlementaires à vocation internationale).

Par ailleurs différentes normes politiques et juridiques internes ou internationales régissent le fonctionnement des organismes de coopération et d’amitié parlementaire (Union interparlementaire, Assemblée parlementaire de la Francophonie, groupes interparlementaires d’amitié).

F) Les règles d’administration interne des assemblées

Elaborés par les instances spécialisées des assemblées conformément à la compétence générale ou spécialisée que leur confère le Règlement, les règlements administratifs constituent également une source de droit parlementaire.

Certains sont codifiés (Règlements de comptabilité, Statuts des Caisses autonomes de sécurité sociale) ; d’autres sont adoptés ponctuellement (arrêtés du Bureau, du Président, des Questeurs).

G) Les règlements du pouvoir exécutif

Deux types de règlements doivent être distingués :

1) les actes de forme réglementaire pris pour l’exercice d’une compétence constitutionnelle expresse.

Ils ne sont pas réellement normatifs et rendent seulement effectives les compétences procédant de la Constitution : décrets d’ouverture et de clôture des sessions extraordinaires du Parlement (article 30), décrets demandant au Parlement une nouvelle délibération (article 10 alinéa 2).

2) les règlements proprement dits, pris en application des articles 20 et 37 de la Constitution, qui peuvent éventuellement contenir des dispositions de droit parlementaire voire instituer des procédures autonomes de droit parlementaire en conférant à des instances parlementaires des compétences spécifiques non prévues par la Constitution. [4]